3. LO STUDIO DI FATTIBILITA': OBIETTIVI E DEFINIZIONI

3.1 Obiettivi dello studio di fattibilità

L'obiettivo fondamentale dello studio di fattibilità è quello di fornire ai centri di responsabilità l'insieme delle informazioni necessarie alla decisione per l'effettivo avvio della realizzazione di un progetto e quindi sull'investimento necessario.

Tra i centri di responsabilità vanno annoverati sia i livelli decisionali previsti dall'ordinamento delle varie amministrazioni, sia l'Autorità per l'Informatica, relativamente ai compiti a lei attribuiti dal Decreto Legislativo 39/93.

Le informazioni chiave per la decisione sulla effettuazione del progetto riguardano la fattibilità tecnica e organizzativa, i benefici, i costi, i rischi, le scadenze temporali.

Per rispondere a questo obiettivo lo studio di fattibilità deve:

• Rendere esplicite le condizioni che rendono conveniente l'effettuazione di progetti per la realizzazione di sistemi informativi automatizzati e l'erogazione di servizi informatici tesi al miglioramento dei processi di servizio delle amministrazioni, alla risoluzione di problematiche rilevanti e alla soddisfazione delle esigenze degli utenti. In particolare è fondamentale chiarire i benefici attesi dal progetto e come essi rispondono agli obiettivi di miglioramento individuati, stimare i costi di impianto e di esercizio, individuare e valutare i rischi del progetto e correlare tutti questi elementi.
• Dare concretezza all'ipotesi progettuale, delineando il processo di passaggio dallo stato attuale allo stato finale corrispondente alle attese. In particolare è fondamentale verificare l'esistenza di una adeguata soluzione tecnico-organizzativa situata all'interno dei vincoli economici e temporali dati, anche attraverso il confronto tra soluzioni diverse e la scelta tra di esse sulla base di criteri esplicitati e predefiniti, nonché fornire elementi oggettivi per la definizione dell'eventuale ricorso al mercato ed alle sue modalità.

E' evidente che per raggiungere tutti gli obiettivi citati è necessario disporre di un primo livello di descrizione del progetto previsto. Ne consegue che lo studio di fattibilità deve necessariamente comprendere l'elaborazione del progetto di massima.

Lo studio di fattibilità pertanto consente un primo sviluppo di ciò che in precedenza era solo una "idea progettuale", inevitabilmente generica e non sufficientemente verificata e valutata. E' attraverso lo studio che si dà sostanza all'ipotesi di sistema che si intende realizzare e se ne cominciano a definire contenuti, servizi da erogare, componenti, che si possono descrivere e misurare i benefici attesi, che si individuano gli impegni necessari alla realizzazione e i relativi costi, che si evidenziano e valutano i rischi che ci si accinge ad affrontare, definendo nel contempo le modalità di realizzazione e controllo del progetto che consentiranno di ridurli.

Attraverso questa crescita della consapevolezza sul problema sarà quindi possibile sia arrivare ad una decisione ragionata sull'investimento, sia avviare concretamente il processo realizzativo, potendo definire con sufficiente chiarezza le richieste da inoltrare ai fornitori, che daranno origine al capitolato di gara.

La necessità di effettuare uno studio di fattibilità nasce dal fatto che si è individuato un possibile progetto che per dimensione economica, complessità dell'intervento, incertezza sui requisiti, scelte da compiere sulle possibili alternative richiede un approfondimento prima di avviare la fase realizzativa, pena la possibilità di avviare un progetto ad alto rischio di insuccesso.

Lo studio di fattibilità quindi nasce sempre in presenza di una "idea progettuale" già esistente che comprende gli elementi essenziali dell'individuazione del problema e dell'area di intervento, le principali linee di intervento previste, una definizione preliminare del progetto.

Non è quindi compito dello studio di fattibilità quello di individuare le esigenze di fondo che stanno all'origine del progetto e quindi lo studio di fattibilità si colloca logicamente e temporalmente tra l'individuazione delle esigenze di informatizzazione e l'avvio dell'attività realizzativa. Non ha pertanto senso caricare lo studio di fattibilità di teoriche necessità di definire, attraverso tecniche specifiche, le opzioni di fondo del "dove operare", "cosa ricercare" ecc., dato che il problema vero, come già accennato, è quello di dare concretezza all'idea progettuale e di fornire tutti gli elementi per la fase realizzativa.

L'esperienza ci dice che l'individuazione dei progetti si colloca in realtà spesso in un'area "grigia", caratterizzata da attività scarsamente formalizzate, in cui giocano un ruolo fondamentale da una parte le sollecitazioni provenienti dall'ambiente esterno quali le indicazioni governative, le intenzioni "strategiche" dei vertici delle organizzazioni e gli stimoli derivanti dall'esperienza positiva di altri paesi o altri settori dei servizi, dall'altra l'intuizione progettuale, la creatività e l'esperienza professionale.

Non c'è dubbio che questi elementi di capacità professionale rappresentino una risorsa progettuale ineliminabile, che è importante possedere e valorizzare. Ma non c'è parimenti dubbio che, perché si individuino progetti di cambiamento efficaci e "convenienti", sia necessario collocare intuizione, creatività ed esperienza all'interno di un contesto di riferimento capace di indirizzare, verificare e dare concretezza alle varie ipotesi.

Si tratta in sostanza di promuovere una cultura della qualità tesa al miglioramento continuo dei risultati e all'utilizzo ottimale delle risorse e di attivare modalità operative e di controllo capaci di evidenziare in ogni momento le criticità presenti in modo da innestare i necessari progetti di cambiamento.

Il ciclo di Deming (vedi figura a pagina seguente) è una rappresentazione concisa di questo approccio alla gestione teso al miglioramento continuo.

L'individuazione dei progetti si colloca all'interno dell'insieme delle attività che portano alla definizione del piano triennale per l'informatica, piano che pertanto raccoglie le indicazioni derivanti dalle indicazioni strategiche e dalla valutazione dei problemi correnti e le sviluppa in ipotesi operative, individuando i progetti possibili.

L'individuazione dei progetti, ferma restando la necessità di formalizzare ed approvare il piano di attività secondo scadenze prestabilite, non ha una definita collocazione temporale ma si sviluppa naturalmente durante tutto il corso dell'anno.

Si tratta di approcci che in ogni caso si basano sull'esame dei risultati ottenuti dall'amministrazione in termini di efficacia dei servizi forniti, soddisfazione dell'utenza, controllo della spesa e sua attribuzione alle unità organizzative, ai processi operativi, ai prodotti/servizi erogati, avanzamento dei progetti, efficacia, economicità e qualità dell'esercizio dei sistemi esistenti. Per essere efficacemente adottati presuppongono pertanto l'esistenza di modalità operative correnti di raccolta e valutazione di misure capaci di evidenziare lo stato dell'amministrazione.

Senza addentrarci nella presentazione dei vari metodi, argomento, estraneo al presente documento, e rimandando sia alla metodologia di pianificazione che alla vasta letteratura sull'argomento (in particolare per quanto riguarda la reingegnerizzazione dei processi e l'approccio alla qualità totale), si fanno qui solo alcuni brevi accenni alle possibili impostazioni del problema.

Questo approccio pone il focus dell'attenzione sui processi di servizio ed in particolare sui processi legati alla missione istituzionale di una organizzazione.

Questi principali processi vengono rappresentati ed analizzati basandosi sulla "catena del valore", ossia evidenziando le attività che "aggiungono valore" nella trasformazione degli input e output. Si agisce poi da una parte cercando di rendere più lineare il processo eliminando o riducendo l'impatto delle attività non essenziali, dall'altra aumentando efficacia ed efficienza delle attività fondamentali, attraverso interventi sull'organizzazione, sul personale coinvolto ed in particolare sui servizi informativi forniti agli addetti.

Nell'esame del processo si fa uso sia di metriche ed indicatori di prestazioni e di qualità, sia del confronto con processi di realtà analoghe (benchmarking), sia di tecniche tese all'evidenza dei Fattori Critici di Successo (FCS), ossia dei fenomeni essenziali su cui agire per ottenere il miglioramento desiderato.

La reingegnerizzazione dei processi provoca in genere l'evidenza di molteplici e diversi piani di intervento che possono quindi dare origine a progetti di natura anche radicalmente diversa. Spesso quindi questo approccio prevede una fase di analisi economico-funzionale dei vari interventi possibili, che prevede anche un confronto tra di essi, tramite una analisi costi-benefici, anche se necessariamente basata su dati di massima.

La reingegnerizzazione dei processi nasce principalmente rispetto a situazioni in cui si ipotizza un cambiamento radicale e si ricerca un rilevante ("dramatic") incremento della produttività, ma queste modifiche di rilevante entità si coniugano, per molti autori ed in molte esperienze, con più limitati cambiamenti derivanti dall'osservazione continua dell'operatività.

Basandosi sui principi dell'approccio alla gestione della qualità (Total Quality Management - TQM e Total Quality Approach - TQA), sono state sviluppate svariate metodologie per l'analisi e la diagnosi dei processi.

Si tratta in genere di metodologie che, sempre mettendo al centro della valutazione il concetto di processo di servizio, si basano:

• da una parte su misurazioni del processo e dei suoi risultati in termini di conformità agli standard, adeguatezza allo scopo (efficacia), tempi del processo e costi del processo (efficienza);
• dall'altra sulle rilevazioni delle esigenze e delle indicazioni dei vari attori del processo, ad esempio con la tecnica di Quality Function Deployment - QFD, esigenze poi espresse in termini quantitativi rispetto a misure tipiche del processo osservato e valutate come priorità sulla base dei fattori critici di successo;
• in ogni caso sulla relazione tra gli specifici processi osservati e aspetti generali e sistemici dell'organizzazione (cultura, strategie, gestione delle risorse).

Queste metodologie servono ad individuare problemi, cause, aree e direzioni di intervento e sono quindi passi necessari all'individuazione dei progetti di cambiamento.

Si rifà a quest'approccio anche il metodo di diagnosi dei processi indicato all'interno della metodologia di piano.

Per quanto riguarda la situazione della risorsa informazione e del patrimonio informatico (dati, applicazioni, sistemi) attualmente in esercizio sono stati sviluppati specifici indicatori sia riguardo alla qualità dell'informazione disponibile (correttezza, completezza, disponibilità delle basi informative necessarie all'operatività), sia rispetto all'efficacia e all'economicità dei Centri Elaborazione Dati e delle strutture informatiche esistenti.

Tali indicatori, sempre orientati all'approccio della gestione della qualità, rappresentano delle indicazioni essenziali per le scelte, ed i relativi progetti di cambiamento, orientate principalmente alla realizzazione di nuove infrastrutture informatiche (reti, CED, architetture elaborative) o alla loro reingegnerizzazione ed evoluzione.

Anche queste tecniche diagnostiche servono ad individuare problemi, cause, aree e direzioni di intervento e sono quindi passi necessari all'individuazione dei progetti infrastrutturali di realizzazione di reti, migrazioni e cambiamenti architetturali.

Si rifanno a quest'approccio le indicazioni sulla diagnosi della risorsa informazione contenute all'interno della metodologia di piano, gli indicatori proposti per la relazione sullo stato dell'automazione ed altre elaborazioni dell'Autorità.

In conclusione si ribadisce che l'individuazione dei progetti è un momento precedente allo studio di fattibilità:

• che si colloca all'interno di un processo continuo teso al miglioramento dell'efficacia e dell'efficienza;
• che presuppone l'osservazione sistematica di indicatori e misure significative;
• che si può avvalere di vari approcci e metodologie,
• che vede nella pianificazione il suo punto di sintesi.

Lo studio di fattibilità, che nasce in presenza di una ipotesi progettuale già evidenziata e che intende dare concretezza a tale ipotesi e valutarne la convenienza, eredita pertanto tutte le informazioni elaborate e maturate in precedenza.

La figura seguente illustra schematicamente la situazione prevista:

Come si evince dalla figura lo studio di fattibilità deve raccogliere, verificare, completare, sistematizzare e formalizzare informazioni elaborate in fasi precedenti e da queste mutuate, in modo da rispondere alle proprie specifiche finalità. Questo significa che ciò che manca o non è adeguato deve essere prodotto o fatto evolvere attraverso attività specifiche. E' evidente che queste attività potranno essere organizzate e collegate in maniera diversa a seconda del livello di approfondimento già raggiunto in precedenza. E' parimenti evidente che i metodi e le tecniche da utilizzare deriveranno, in particolare per quanto riguarda la descrizione delle soluzioni possibili, dalla tipologia del progetto in esame.

Ne deriva che il punto prioritario è quello di definire i contenuti dello studio di fattibilità, ossia la struttura delle informazioni che debbono essere presenti nel documento finale, perché questo risponda compiutamente agli obiettivi che si pone.

Questa definizione è uno degli obiettivi principali delle presenti "Linee Guida..", che illustra sia la struttura di base del documento di studio di fattibilità, sia la personalizzazione di tale struttura rispetto alle principali tipologie di progetto individuate.

I metodi e le tecniche da utilizzare per arrivare alla definizione del contenuto delle varie sezioni del documento sono citate a titolo indicativo nel successivo capitolo 7 e saranno più compiutamente sviluppate in una successiva "Guida Operativa". Le indicazioni qui presenti e la guida operativa vanno comunque intese come ipotesi di riferimento e non pretendono di costituire né un obbligo, né una trattazione completa dell'argomento, data anche la naturale evoluzione degli approcci metodologici e delle tecniche proposte dall'ingegneria del software.

La realizzazione di studi di fattibilità, come si è detto, risponde alla finalità ultima di migliorare la qualità dei progetti di adeguamento dei sistemi informativi. La produzione di studi di fattibilità implica poi ovviamente impegno di risorse umane e finanziarie e necessita di tempo per la sua realizzazione.

Da queste considerazioni discende la necessità di limitare la produzione di un vero e proprio studio di fattibilità solo ai casi in cui esso possa portare un necessario contributo positivo alla qualità del progetto.

E' evidente come l'importanza e quindi la necessità di tale contributo sia in relazione alla significatività del progetto. Non si giustifica pertanto la produzione di un documento formale di studio di fattibilità per progetti semplici e di limitate dimensioni.

"Significatività" è inevitabilmente un concetto qualitativo, che risente delle notevoli differenze di contesto organizzativo e operativo delle varie amministrazioni. Questo significa che mal si applicano al nostro caso delle formule meccaniche atte ad individuare univocamente ed universalmente i progetti "significativi". Pur tuttavia è indispensabile definire alcuni parametri chiave che certamente contribuiscono a definire la "significatività".

I principali parametri sono certamente l'impatto sui processi di servizio delle amministrazioni e l'impegno economico del progetto, derivante dalle sue dimensioni e dalla sua complessità.

Dal primo punto di vista si può dire che lo studio di fattibilità è necessario solo per progetti che prevedono attività realizzative di sistemi informativi automatizzati e che quindi modificano i processi operativi almeno dal punto di vista dei flussi informativi.

Rientrano in questa categoria i progetti di:

• realizzazione di nuovi sistemi applicativi
• reingegnerizzazione di sistemi applicativi esistenti
• realizzazione di nuove infrastrutture tecnologiche
• reingegnerizzazione di infrastrutture tecnologiche esistenti
• installazione e diffusione di sistemi applicativi e/o infrastrutture tecnologiche
• sistemi di automazione d'ufficio

Non si ravvisa pertanto la necessità di uno specifico studio di fattibilità per progetti che non prevedono una specifica realizzazione di elementi operativi del sistema informativo automatizzato, quali, ad esempio, progetti che prevedono soltanto attività di studio, di documentazione o ridocumentazione, di reverse engineering, di analisi e progettazione, ossia tutti i progetti che producono requisiti e specifiche a vari livelli di dettaglio.

Non fanno poi parte del dominio delle attività progettuali considerate dal presente documento i progetti "non informatici", ossia che prevedono attività diverse dall'adeguamento dei sistemi informativi.

Una particolare tipologia di progetto che assume specifica rilevanza nel nostro contesto riguarda i progetti tesi a gestire il passaggio da una situazione di gestione interna dei sistemi informativi verso altre soluzioni per la conduzione degli stessi. Per questi progetti è essenziale l'effettuazione di uno studio di fattibilità che avrà specifiche caratteristiche, in quanto incentrato sul confronto, tramite una analisi costi-benefici, delle varie possibili soluzioni (gestione interna, ricorso a service, affidamento in "outsourcing",..).

Un ulteriore caso particolare è costituito da progetti specifici di formazione informatica, che, anche qualora non impattino direttamente sull'esecuzione dei processi di servizio, possono comunque avere un impatto notevole sulle modalità complessive di svolgimento del lavoro. Anche per tali progetti appare quindi consigliabile l'effettuazione di uno studio di fattibilità.

Dal punto di vista dell'impegno economico appare ragionevole fissare in due miliardi il valore ipotizzato del progetto, oltre il quale diventa necessario effettuare uno studio di fattibilità.

Come già rilevato in precedenza, tale valore deve essere considerato solo a titolo indicativo.

Può infatti accadere che anche progetti il cui valore è inferiore a due miliardi siano di particolare importanza per le amministrazioni. Questo è vero in particolare per i progetti che realizzano sistemi applicativi (basti pensare a progetti di realizzazione sperimentale di sistemi applicativi destinati ad una successiva diffusione su una molteplicità di unità organizzative).

Viceversa anche progetti superiori alla cifra proposta potranno avere caratteristiche di semplicità e fisiologicità tali da non richiedere l'effettuazione dello studio di fattibilità. Questo è vero in particolare per i progetti che realizzano infrastrutture tecnologiche (basti pensare a progetti di installazione o upgrading di hardware molto replicati su svariati siti).

Sta quindi alla sensibilità dei responsabili delle amministrazioni la valutazione definitiva sull'opportunità dello studio di fattibilità.

L'Autorità si riserva comunque la facoltà di ravvisare l'opportunità della realizzazione di uno studio di fattibilità su specifiche iniziative progettuali delle amministrazioni e quindi di richiedere alle stesse la produzione di un apposito documento di studio di fattibilità.

Anche quando non si ravvisa l'opportunità di andare alla produzione di un vero e proprio studio di fattibilità, non per questo cade la necessità di definire in termini generali i progetti e di formalizzare tale definizione attraverso la descrizione degli elementi essenziali del progetto di massima e delle ipotesi di lavoro.

Questa necessità è un tassello ineliminabile del processo decisionale sugli investimenti, sia interno alle amministrazioni, sia relativo alle funzioni di indirizzo e verifica dell'Autorità.

A questo proposito si allega al presente documento lo schema delle informazioni già previste per la definizione di un progetto in sede di pianificazione triennale.

Tale definizione minimale, applicandosi a progetti di scarsa complessità e dimensioni, rappresenta una formalizzazione semplice e rapida, sempre che si sia raggiunto un sufficiente grado di maturità nella definizione del progetto.

Certamente deve essere obiettivo delle amministrazioni costruire una maggiore capacità interna di realizzazione di studi di fattibilità, in quanto questa attività:

• ha un rilevante valore strategico;
• attiene più al "governo" dello sviluppo dei sistemi informativi che all'attività realizzativa;
• è elemento direttamente connesso a importanti decisioni delle amministrazioni.

E' tuttavia evidente che l'affidamento all'esterno può essere in alcune situazioni una condizione essenziale per poter effettivamente realizzare gli studi di fattibilità. Anche nel caso di affidamento all'esterno è comunque sempre necessario prevedere una partecipazione dell'amministrazione al lavoro di redazione dello studio, con il duplice obiettivo di indirizzare e controllare il percorso seguito e di acquisire esperienza e professionalità.

Per i casi di affidamento all'esterno dello studio, il D.Lvo 39/93 (art. 13, comma 1) prescrive l'incompatibilità tra l'affidamento ad una azienda specializzata dell'effettuazione di uno studio di fattibilità e la successiva partecipazione della medesima azienda alle gare per la realizzazione del progetto connesso.

Questa norma ha generato in passato perplessità da parte di alcune delle principali associazioni dei fornitori di prodotti e servizi informatici, in particolare attraverso le argomentazioni che l'incompatibilità impedisce alle amministrazioni di attingere ad importanti competenze nella definizione dei progetti.

Senza ritornare diffusamente sull'argomento si intende ribadire in questo documento:

• che la precisazione sulla natura dello studio di fattibilità sopra riportata (studio di fattibilità non teso alla individuazione dei progetti ma teso alla prima definizione del progetto e alla valutazione di costi e benefici) rafforza l'ipotesi dell'incompatibilità in quanto è evidente come chi realizza studi di fattibilità non debba avere condizionamenti e altri possibili interessi per poter operare in piena indipendenza di giudizio in particolare per quanto riguarda la stima dei costi;
• che lo studio di fattibilità definirà in maniera univoca i requisiti della soluzione e le specifiche di fondo che incidono sulla natura stessa della soluzione, mentre si lascerà alle offerte dei fornitori la possibilità di sviluppare e proporre diverse modalità di realizzazione della soluzione stessa;
• che l'incompatibilità riguarda singoli progetti e le aziende in quanto tali, per cui è perfettamente possibile che una azienda possa operare presso una amministrazione effettuando sia studi di fattibilità che attività realizzative, purché in aree progettuali distinte.

Con l'affidamento all'esterno dello studio di fattibilità si ha quindi un processo complessivo che porta alla realizzazione del progetto caratterizzato dal fatto che l'amministrazione individua il progetto, gestisce una procedura di acquisizione del servizio teso alla realizzazione dello studio di fattibilità, decide sulla base dello studio di attuare il progetto e gestisce la gara per la realizzazione. L'azienda che effettua lo studio di fattibilità viene retribuita per il servizio e non può poi partecipare alla gara per la realizzazione, che sarà pertanto affidata ad un'altra società, quella che vincerà la gara per la realizzazione. La figura a pagina seguente illustra il percorso descritto.

Il percorso illustrato non è peraltro l'unico possibile.

Infatti il D.Lvo 157/95, emanato il 17/3/1995 in attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi, prevede l'istituto dei "Concorsi di progettazione", regolati dall'art.26 di detto decreto.

I "Concorsi di progettazione" sono "..procedure intese a fornire all'amministrazione o al soggetto aggiudicatore....un piano o un progetto, selezionati da una commissione giudicatrice in base ad una gara, con o senza assegnazione di premi".

Si tratta di uno strumento che si applica a vari settori tra cui quello della elaborazione dei dati.

I "Concorsi di progettazione" rappresentano pertanto un possibile strumento a disposizione delle amministrazioni per poter richiedere ad una gamma di aziende contributi progettuali, che possono contribuire alla definizione del progetto realizzativo e che non sono sottoposti al vincolo dell'incompatibilità.

Il "Concorso di progettazione" prevede che l'amministrazione definisca in proprio gli obiettivi e i requisiti del sistema o dell'insieme dei servizi da realizzare/acquisire e gestisca la procedura per il "Concorso di progettazione", secondo quanto previsto dall'art. 26 del citato decreto. Inoltre, una volta espletato il concorso, tramite una apposita commissione si selezioneranno il progetto o i progetti migliori. Sulla base dei progetti presentati dalle aziende l'amministrazione comporrà il progetto realizzativo finale, corredandolo delle opportune analisi costi/benefici e del rischio in maniera da completare il quadro informativo per la decisione finale sull'attuazione del progetto.

Decisa l'attuazione della fase realizzativa, si dovrà gestire la gara per la realizzazione, gara a cui potranno senz'altro partecipare le aziende che hanno presentato le migliori ipotesi progettuali.

Le aziende potranno partecipare volontariamente al concorso di progettazione, senza pagamento diretto dell'attività erogata e con solo la possibilità di ottenere i premi che possono essere previsti dal concorso stesso, ma nello stesso tempo potranno essere invitate, senza alcuna clausola di incompatibilità, alla gara realizzativa.

La figura seguente illustra il percorso descritto.

In questo schema di lavoro l'insieme dei contenuti tipici di uno studio di fattibilità (obiettivi, requisiti, progetto di massima, costi, benefici, rischi) viene quindi prodotto in due momenti distinti ma arriva comunque come input complessivo ai centri di responsabilità per la decisione finale sull'attuazione del progetto realizzativo.

Il ricorso a questa procedura è indicato per progetti di notevoli dimensioni e complessità in cui abbia particolare rilevanza l'esame e la comparazione di alternative in termini architetturali e di modalità realizzative "strategiche", così come sono state individuate e definite nel precedente capitolo. In questa classe di progetti rientrano però gran parte dei progetti più significativi ed impegnativi (reingegnerizzazioni complessive dei fondamentali processi di servizio, migrazioni architetturali globali, esternalizzazione dei servizi informatici) su cui sono impegnate le amministrazioni.