1. Il principio ispiratore delle linee strategiche per il triennio 1999-2001 è quello di fare ogni sforzo e di eliminare ogni ostacolo per passare dai progetti alle realizzazioni. Questo principio ispiratore fa riferimento esplicito alla difficoltà della Pubblica Amministrazione di governare processi di cambiamento e di innovazione tecnologica e organizzativa, e alla difficoltà di portare a compimento progetti di grande dimensione. Tuttavia esistono, nel triennio di riferimento, iniziative, scadenze, eventi che permettono di guardare con ottimismo alle iniziative in corso per procedere lungo le linee strategiche suggerite.

Prima di tutto il processo di integrazione europea, che si compirà nel triennio per la parte politica ed economica, vedrà necessariamente anche un primo momento di confronto e di concorrenza tra le diverse pubbliche amministrazioni europee, che non solo dovranno interagire tra loro, ma saranno forzate ad assumere un atteggiamento più competitivo, e, quindi, a porsi il problema vitale del rinnovamento e della trasformazione in organizzazione efficiente e di qualità.

Secondariamente, l'attuazione delle leggi di riforma della P.A., ed in particolare delle norme relative al decentramento e alla semplificazione, costituirà un importante laboratorio politico/amministrativo per scegliere realmente la strada della maggiore efficienza, creando un'occasione che sarebbe molto rischioso perdere.

Come terzo aspetto, il quadro normativo ha fornito diversi strumenti di attuazione per consentire alle amministrazioni un significativo miglioramento della propria attività. Tra questi, i più importanti hanno riguardato la firma elettronica e il documento elettronico, l'area del bilancio dello Stato e del controllo di gestione.

Le presenti linee strategiche sono organizzate nel seguente modo: vengono dapprima ricordate le linee strategiche degli scorsi anni; viene poi fornito un quadro sintetico dello stato dei sistemi informativi della P.A. Successivamente, vengono definiti i progetti che dovranno vedere un completamento nel triennio 1999-2001.A questo punto si definiscono le modalità architetturali e organizzative più opportune per estendere il progetto di Rete Unitaria alla Pubblica Amministrazione Locale ed ai servizi di cooperazione applicativa. Vengono esaminati, a titolo esemplificativo, altri progetti che, utilizzando tali modalità architetturali e organizzative, potranno prevedere nel triennio un significativo avanzamento. Viene infine affrontata una problematica trasversale ai precedenti punti, ma fondamentale nel futuro: quella della qualità.

2. Ricordiamo che:

- le linee relative al Piano 1995-97 fornivano indicazioni generali sul ridisegno dei sistemi informativi, con riferimento alla qualità dei servizi erogati e alla necessità della comunicazione tra amministrazioni;

- le linee relative al piano 1996-1998 ponevano l'attenzione su aspetti di efficienza della spesa, per una più oculata articolazione delle spese di gestione quale fonte di risorse finanziarie per nuove iniziative;

- le linee relative al piano 1997-1999 hanno concentrato l'attenzione sulle opportunità offerte dal progetto Rete Unitaria, come tecnologia abilitante per integrare l'esistente e favorire nuove opportunità di cooperazione;

4. Peraltro, diversi progetti intersettoriali sono in avanzato stato di maturità normativa, elevata definizione progettuale e in molti casi caratterizzati da adeguata sperimentazione; quindi, per essi non esistono residue ragionevoli motivazioni amministrative per non completarne la realizzazione entro il 2001. Essi sono i seguenti.

La realizzazione dei precedenti sistemi dovrà fornire impulso al miglioramento di un vasto insieme di servizi amministrativi. Si pensi, ad esempio, alla possibilità di scambiare atti ufficiali, contratti, certificati, all'interno della Pubblica Amministrazione per mezzo della interoperabilità offerta dalla Rete Unitaria e del servizio di firma elettronica, che permetterà di snellire il tradizionale strumento cartolare di comunicazione all'interno della PA. E tuttavia, da soli potrebbero avere soltanto una limitata efficacia, per una duplice ragione:

• Si è visto che l'attuale insieme di applicazioni informatiche operanti presso le amministrazioni è piuttosto povero. Affinché molti servizi amministrativi trovino un reale incremento di efficienza ed efficacia occorre da una parte far cooperare le applicazioni informatiche, attualmente operanti presso le amministrazioni, dall'altra concepire le nuove applicazioni in modo tale da sfruttare al meglio i servizi applicativi esistenti, creando così un progressivo reale potenziamento del patrimonio applicativo. La vera leva per la riorganizzazione delle attività amministrative è in questo strato tecnologico, perché è attraverso gli interventi su questo strato che si creano i presupposti per modificare i flussi informativi, per evitare al cittadino e all'impresa la continua fornitura di informazioni già presenti nel sistema, per aumentare realmente l'efficacia dell'uso dell'informazione.
• I procedimenti amministrativi richiedono tipicamente molte interazioni tra Pubbliche Amministrazioni Centrali e Pubbliche Amministrazioni Locali. Ciò è a maggior ragione vero alla luce dell'attuazione delle leggi sul decentramento e la semplificazione amministrativa, che, si noti, richiedono una maggiore interazione tra centro e realtà locali, e definiscono un'architettura informatica costituita da informazioni consolidate al centro che riguardano l'intera realtà amministrativa del paese, e informazioni gestite in periferia per l'operatività delle attività amministrative decentrate.

5. Le linee strategiche 1999-2001 si soffermano ora sulle strategie da adottare per affrontare i precedenti due aspetti, la cooperazione delle applicazioni informatiche e l'estensione del sistema alle Pubbliche Amministrazioni locali.

La cooperazione tra applicazioni estende la Rete Unitaria con servizi che, ove necessario, la trasformano in un vero e proprio Sistema Informativo Unitario. L'obiettivo di realizzare il Sistema Informativo Unitario richiede un attento esame delle implicazioni architetturali nella scelta delle tecnologie e nell'erogazione dei servizi. Fin dallo studio di fattibilità approvato dal Governo, il Sistema Informativo Unitario è sempre stato visto come un'infrastruttura informatica le cui caratteristiche funzionali permettono agli utenti interni delle Amministrazioni di usufruire di varie tipologie di servizi, convenzionalmente classificabili in servizi di interoperabilità e applicativi, per la fornitura di servizi amministrativi tra le Pubbliche Amministrazioni Centrali e con le Pubbliche Amministrazioni Locali, per l'accesso a servizi disponibili su altri Sistemi informativi e per l'erogazione dei prodotti di tali servizi amministrativi agli utenti esterni alla Pubblica Amministrazione, individuati nei cittadini, nella collettività, nelle imprese, nel territorio.

Per salvaguardare l'autonomia di ogni singola amministrazione, pur nel disegno cooperativo di scambio di servizi, è necessario che ogni amministrazione che partecipa al sistema informativo unitario si organizzi in termini di un dominio. Un dominio è l'insieme delle risorse tecnologiche (elaboratori, applicazioni, reti, servizi tecnologici) utilizzate in un'amministrazione per l'esecuzione dei procedimenti amministrativi di propria competenza. Come vedremo tra poco, l'organizzazione a domini è il presupposto per poter fornire servizi alle altre amministrazioni e usufruire dei servizi messi a disposizione dalle altre.

Vista la povertà del patrimonio applicativo di molte amministrazioni, e la scarsa interazione tra le applicazioni, la struttura a domini andrà spesso applicata anzitutto all'interno delle amministrazioni, realizzando il dominio attraverso un insieme di sottodomini, tra di loro cooperanti. Accade spesso, infatti, che l'integrazione organizzativa e tecnologica tra direzioni generali o dipartimenti di un'Amministrazione non sia giunta ad un adeguato livello di maturità, ovvero, detto in altre parole, che le direzioni generali non scambino informazioni e servizi tra di loro. E' quindi necessario che le direzioni generali, al fine di utilizzare le tecnologie della informazione per migliorare la comunicazione, si organizzino a loro volta in (sotto)domini.

6. I servizi di interoperabilità permettono di far comunicare utenti interni di un'Amministrazione tra di loro, con gli utenti di altre amministrazioni, oppure con le applicazioni dei domini di altre amministrazioni, facendo uso di componenti tecnologici multifornitore. La normativa in corso di approvazione nella fattispecie dei regolamenti permette di immaginare che, nel giro dei prossimi mesi, i servizi di interoperabilità saranno fruibili in condizioni di sicurezza e perciò le amministrazioni non potranno rifiutarsi di utilizzarli, pena una perdita di efficienza che dovrà essere giustificata, nello scambio di lettere, atti, contratti, e di tutte le tipologie di documenti tipicamente utilizzati in molti procedimenti amministrativi.

I servizi applicativi sono servizi personalizzati propri del dominio e prodotti da uno o più componenti del suo sistema informativo, cioè specifici delle sue funzioni amministrative. E servizio applicativo è tipicamente realizzato da un'applicazione del dominio. Sono esempi di servizi applicativi la modifica della posizione anagrafica di un cittadino, il calcolo di uno stipendio, l'applicazione di un modello economico di previsione.

7. Nelle architetture informatiche del passato le applicazioni informatiche fornivano servizi, secondo una logica gerarchica, a pochi terminali collegati al cuore dell'architettura, il mainframe, dando luogo in questo modo ad un rapporto costi prestazioni molto alto (alti costi, scarsi servizi). Perché le amministrazioni passino da una logica tipica degli anni '70 ad una moderna, tipica dei sistemi distribuiti, è necessario che le applicazioni informatiche operanti all'interno dei domini delle singole amministrazioni, così come quelle operanti in diversi domini e relative agli stessi processi interamministrativi, interagiscano attraverso servizi di cooperazione applicativa, in modo tale da permettere. quegli scambi di informazioni tra applicazioni che consentono realmente di realizzare la loro integrazione nell'automazione di procedimenti interamministrativi. Sono esempi di servizi di cooperazione applicativa l'accesso ad una base dati e l'utilizzo di un programma applicativo.

Per garantire ai domini lo scambio di servizi in condizioni di sicurezza e per permettere lo scambio di servizi tra domini secondo i precedenti principi architetturali, per ogni dominio, a cura dell'Amministrazione proprietaria del dominio, è necessario sviluppare due componenti architetturali, la porta applicativa e la porta delegata, che introduciamo qui per definire le regole della cooperazione. La porta applicativa è l'insieme di componenti applicativi mediante le quali un'Amministrazione espone il proprio dominio sul Sistema Informativo Unitario cui partecipa e, al fine di integrarsi con altre amministrazioni ed altre reti, espone i servizi applicativi che accetta di mettere a disposizione di altre amministrazioni, rendendoli in questo modo accessibili, in condizioni di sicurezza, agli altri domini. La porta delegata è l'insieme di componenti applicative mediante le quali le applicazioni del dominio possono chiedere l'utilizzo di servizi applicativi esposti sulla porta applicativa di un altro (o altri) dominio.

Come si innesca il meccanismo virtuoso della cooperazione tra le amministrazioni? E, soprattutto, come devono le amministrazioni procedere per popolare di servizi la scatola inizialmente vuota costituita dalla architettura delineata? La strategia più opportuna di successo parte dalla identificazione dei processi amministrativi più importanti e dai principali servizi applicativi da essi elaborati ed erogati. Si pensi, ad esempio, a tutti gli eventi legati alla vita di un individuo, o di un'impresa. La nascita dell'individuo deve essere dapprima comunicata al Comune di residenza, che, tramite un'applicazione informatica, svolge il servizio amministrativo di inserimento dell'evento nell'anagrafe comunale. A questo punto, tramite un servizio di cooperazione applicativa, la variazione può essere comunicata al servizio sanitario, al sistema scolastico, ecc., perché ognuno possa pianificare a suo modo l'erogazione dei servizi di cui l'individuo avrà bisogno in futuro. Naturalmente, le informazioni trasferite dovranno essere coerenti con la legge sul rispetto della riservatezza. L'evento terminale, il decesso dell'individuo, può essere comunicato con analogo servizio di cooperazione applicativa al sistema fiscale, al sistema sanitario, al sistema previdenziale, perché ciascuno registri la corrispondente variazione ed attivi i conseguenti procedimenti.

8. Il sistema per la gestione degli eventi può essere visto come un sistema i cui servizi sono fruiti da un vasto insieme di amministrazioni, ed è un esempio di codominio. Un codominio è un insieme di servizi informativi e applicativi che le amministrazioni accettano di organizzare e gestire in modo coordinato, attraverso un'applicazione informatica che integra e fa cooperare applicazioni esistenti e servizi applicativi. La realizzazione di un codominio richiede anche l'individuazione di una struttura organizzativa gestore del codominio, la struttura che, nell'esempio del codominio degli eventi, organizza appunto i servizi di gestione degli eventi.

L'individuazione dei più importanti codomini è a carico della Autorità per l'informatica nella Pubblica Amministrazione, che, attraverso i piani ed i progetti intersettoriali, coinvolge le amministrazioni istituzionalmente interessate. La costituzione del codominio richiede il consenso delle amministrazioni coinvolte e può realizzarsi attraverso un atto formale di tipo conferenza di servizi o regolamento.

Molti sistemi e servizi trarranno beneficio da questa architettura, per l'evidente ragione che un servizio, sviluppato per un dominio, potrà essere immediatamente reso disponibile a tutti gli altri domini che ne abbiano necessità per le proprie attività amministrative, come abbiamo visto nel caso del codominio degli eventi.

9. Quindi, se il triennio dovrà vedere il completamente dei sistemi di cui si è parlato all'inizio di queste linee strategiche, potrà anche prevedersi una stagione di sviluppo per molti altri sistemi e servizi. Facciamo qui l'esempio del sistema informativo per lo stato sociale, la cui attuazione è prevista dalla legge n. 449/1997 ("Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica"), art. 59, punti 51 e 52. Per realizzare il sistema informativo per lo stato sociale è necessario procedere allo sviluppo di servizi applicativi per la definizione, per ogni individuo o impresa, della situazione anagrafica, posizione fiscale e previdenziale, il possesso di attività immobiliari, qualora la registrazione del possesso sia stabilita per legge. Attualmente le basi informative del Ministero delle Finanze, dell'INPS, dell'INAIL e dei pubblici registri possiedono le informazioni' utili a identificare la posizione economica e sociale di un individuo. E' possibile in breve tempo realizzare un sistema "intelligente" che consenta, mediante gli opportuni incroci fra le diverse basi di dati pubbliche, di controllare la correttezza e la completezza delle informazioni disponibili evidenziando anomalie e incoerenze di stato o di comportamento.

La realizzazione di un tale codominio, secondo l'accezione introdotta, non impone una ristrutturazione dei sistema informativi oggi realizzati: ogni Amministrazione continua a gestire le informazioni relative alle proprie competenze istituzionali e le mette a disposizione delle altre, per realizzare insieme i servizi citati. E' necessario piuttosto procedere al completamente dei sistemi esistenti, in modo da non avere trattamenti diversi per i cittadini nelle stesse condizioni a seconda che risiedono in un'area piuttosto che in un'altra.

Un altro insieme di servizi realizzabili in un codominio riguarda il controllo di gestione delle agevolazioni e assistenze rispetto allo stato sociale dell'individuo. Può essere realizzato un sistema di indicatori che consenta al governo sia di monitorare il processo di distribuzione delle agevolazioni e dei contributi sociali, sia di verificare il beneficio conseguito direttamente dagli aventi diritto. Con questa impostazione, l'attuazione di iniziative di controllo del tipo "riccometro" o di ausilio ai percettori del servizio, tipo "carta sociale", non si limita ad una responsabilizzazione del dichiarante, ma assume effettive valenze operative.

Il sistema informativo delineato risulta essere perfettamente realizzabile con l'architettura di cooperazione della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione. Il progetto potrà procedere secondo uno sviluppo modulare, rendendo cooperativi anzitutto i domini delle singole amministrazioni e procedendo, successivamente, alla realizzazione della cooperazione interamministrativa.

10. In merito all'estensione del sistema informativo unitario alle Pubbliche Amministrazioni Locali, occorre notare che il processo di decentramento previsto dall'attuale legislazione pone un problema concettualmente nuovo, almeno nella pubblica amministrazione, sull'utilizzo delle tecnologie dell'informazione. Il processo di decentramento, infatti, sposta alcune competenze amministrative dalla pubblica amministrazione centrale a quella locale, mantenendo a livello centrale le funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo. Le Pubbliche Amministrazioni Centrali, pertanto, devono gestire e certificare i flussi informativi necessari al compito che le attende, senza intralciare l'operatività locale, ma garantendo che non esistano cittadini discriminati, rispetto alla pubblica amministrazione, solo a causa del loro luogo di residenza. Inoltre, le Pubbliche Amministrazioni Centrali devono favorire l'interscambio Nelle informazioni fra le diverse realtà locali e la realizzazione di sistemi di cooperazione applicativa- a vantaggio della qualità dei servizi resi. L'assolvere a tali nuove funzioni è condizione necessaria affinché sia dimostrabile nei fatti, oltre che nelle norme, la possibilità di coordinare, indirizzare e controllare l'insieme delle competenze amministrative decentrate agli enti locali. Questo passaggio è. quindi ad un tempo istituzionale, culturale e tecnologico e deve essere predisposto ogni sforzo nel combattere quelle resistenze al cambiamento che inevitabilmente saranno presenti senza sperare che di fatto nulla sia cambiato.

11. Un'ulteriore tematica che andrà sviluppata nel triennio è quella riguardante i sistemi di controllo di gestione. Fino ad ora, l'articolazione del bilancio, organizzato non per attività o funzioni o risultati (prodotti) dell'attività amministrativa, ma in base ad una suddivisione per competenza delle strutture organizzative sottostanti, non ha consentito di introdurre una contabilità che riportasse ai prodotti/servizi erogati i costi complessivi sostenuti da una Amministrazione (contabilità analitica). La recente legge 279 "Individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato" rappresenta un importante passo in avanti per collegare in maniera moderna e non burocratica i due aspetti di budgeting e di controllo di gestione.

Infatti, questa legge impone ai ministri di individuare centri di responsabilità della gestione delle risorse (tutte, quindi anche le tecnologie informatiche) e di individuare per ciascun centro di responsabilità obiettivi, risultati, livelli di servizio, utilizzo delle risorse, programmi di attività e progetti. Inoltre, assegna definitivamente ai dirigenti titolari dei centri di responsabilità le risorse (umane, finanziarie, strumentali) per perseguire gli obiettivi (politiche) delle proprie strutture amministrative. Le conseguenze importanti sono: trasparenza sulla disponibilità dei fondi per le tecnologie dell'informazione, trasparenza sui risultati degli investimenti nelle tecnologie dell'informazione, possibilità di definire responsabilità per grandi progetti.

12. Per realizzare i precedenti sistemi, e tutti gli altri legati alle iniziative istituzionali delle amministrazioni, utilizzando al meglio l'architettura della cooperazione applicativa, è necessario che venga radicalmente migliorata la qualità dei sistemi informatici delle amministrazioni. Ci riferiamo qui alla qualità delle applicazioni informatiche, dal punto di vista dei servizi che esse forniscono, ed alla qualità delle informazioni memorizzate nelle basi di dati. Per passare da un'organizzazione in cui ogni amministrazione è autonomamente responsabile della qualità dei propri servizi amministrativi (e, come conseguenza, della qualità dei servizi forniti dalle tecnologie dell'informazione) ad un'organizzazione in cui l'Amministrazione li mette a disposizione delle altre, per mezzo della Rete, è necessario che la qualità del servizio sia certificata a priori, senza possibilità di errore. E a fronte di una qualità dell'informazione minore di quella presente nel circuito delle informazioni cartacee, sono possibili in linea di principio maggiori rischi di propagazione dell'errore rispetto alle modalità tradizionali.

Dunque, affinché le applicazioni informatiche delle amministrazioni inizino a cooperare, e necessario stabilire un sistema di qualità dei servizi informatici. Le esperienze effettuate in questi ultimi anni nelle attività di monitoraggio e verifica della qualità dei dati, oltre a fornire preoccupanti valutazioni sull'attuale qualità dei sistemi, permettono di tracciare alcune linee strategiche nella definizione del sistema di qualità. In particolare, le esperienze dimostrano che il miglioramento della qualità del dato va collegato con un miglioramento della qualità del procedimento amministrativo e del processo informatica e organizzativo connesso all'acquisizione, elaborazione, gestione del dato, spesso ottenibile solo con una modifica del processo organizzativo.

Un sistema di qualità deve fornire modelli e metodologie per valutare la qualità del processo di approvvigionamento e per intervenire attraverso verifiche sui processi in atto per definire iniziative di miglioramento. Le Pubbliche Amministrazioni devono abituarsi a ragionare in termini di qualità, applicando criteri differenziati per tutte le precedenti fasi, per le quali l'autorità fornirà opportune linee guida e piani di qualità. Un piano di qualità richiede una nuova cultura e un nuovo approccio organizzativo nella Pubblica Amministrazione e, in prima applicazione, lievi costi aggiuntivi in termini di risorse, ma certamente si ripaga molto rapidamente con il miglioramento del servizio e con il contenimento dei costi complessivi.

13. Chiaramente, quando si parla dì qualità, continua ad essere essenziale rimarcare l'importanza della qualità della risorsa umana. E continua ad essere essenziale puntare sulla formazione e sull'aggiornamento professionale, senza i quali qualunque innovazione tecnologica e qualunque tentativo di diventare competitivi risultano perdenti. Investire in formazione è conveniente, se si hanno in mente progetti rilevanti. I piani di formazione sono pronti, i contenuti formativi sono stati individuati, verranno costantemente aggiornati con le tecnologie e le metodologie organizzative richieste dalla realizzazione dei diversi progetti. Anche in questo caso, non esistono ostacoli residui, i progetti vanno attuati.

14. Tutte le precedenti considerazioni richiedono che le amministrazioni, oltre che seguire le direttive contenute nelle "linee strategiche", operino in un'ottica di grandi progetti. Non deve essere più possibile chiedere finanziamento per progetti marginali, progetti che forniscono finanziamento a pioggia, e risolvono esigenze specifiche di singole unità organizzative particolarmente qualificate a ottenerli. Soltanto progetti di grandi dimensioni verranno presi in considerazione e valutati, perché soltanto essi possono portare a soluzione i grandi problemi derivanti dal processo d'integrazione europea e dall'attuazione delle recenti leggi di riforma delle amministrazioni pubbliche.