Linee Guida per la realizzazione di Studi di Fattibilità7.6 Raccomandazioni per le fasi realizzative In questa sezione del documento si svilupperanno una serie di raccomandazioni, derivante dall'analisi dell'approfondimento effettuato in particolare rispetto a requisiti e specifiche, rischi e piano del progetto, raccomandazioni di cui tener presente nelle fasi successive del progetto e tese a risolvere o minimizzare le problematiche emerse. La necessità di queste indicazioni riguarda principalmente l'approvvigionamento (capitolato, gara, valutazione offerte) e la gestione del progetto realizzativo. Indicazioni per l'approvvigionamento Le procedure per l'approvvigionamento di beni e servizi debbono tendere all'acquisizione di ciò che è più utile e conveniente all'amministrazione per raggiungere i suoi fini. L'obiettivo è quindi quello di utilizzare modalità di approvvigionamento capaci di ottenere dal mercato il miglior prodotto/servizio all'interno dei vincoli economici dati ("best value for money"). Ovviamente l'approvvigionamento deve tener conto del quadro legislativo vigente e pertanto utilizzare modalità situate all'interno delle norme che regolano l'acquisizione di beni e servizi informatici, norme che costituiscono un sistema di riferimento ed un vincolo indispensabile. Rispettare il quadro legislativo rappresenta quindi una condizione essenziale a cui è necessario uniformarsi ma non è, di per sé, un obiettivo dell'approvvigionamento.
Lo studio di fattibilità è luogo privilegiato per la individuazione di criteri e di modalità operative per l'approvvigionamento. Questo perché lo studio, principalmente attraverso l'esatta configurazione della fornitura e la valutazione del rischio, consente di mettere a fuoco le caratteristiche della fornitura, che rappresentano l'elemento essenziale su cui fondare le scelte in ordine alla tipologia di fornitore, alle modalità di gara e ai criteri di scelta del fornitore. Compito dello studio di fattibilità è pertanto quello di far scaturire, dalle considerazioni che hanno portato alla definizione della fornitura attesa e all'analisi del rischio del progetto, delle indicazioni per la determinazione dell'area dei possibili fornitori, per la scelta tra le varie procedure di acquisizione possibili, per la stesura del capitolato, per la valutazione delle offerte provenienti dal mercato. E' opportuno sottolineare che le indicazioni dello studio di fattibilità assumono un carattere di "raccomandazione" che in nessuna maniera si sostituisce alla necessaria responsabilità dell'amministrazione e delle sue strutture dirigenti nelle scelte relative alle procedure di approvvigionamento e successivamente alla responsabilità della commissione aggiudicatrice nella scelta dell'offerta migliore. Le "raccomandazioni" sono un supporto alle decisioni, uno strumento che può aiutare a definire scelte compiutamente consapevoli, efficaci e trasparenti. In particolare lo studio di fattibilità può fornire elementi fondamentali per la redazione del capitolato e degli altri documenti per le gare, allo scopo di porre le aziende fornitrici nelle migliori condizioni possibili per esprimere la loro proposta e la loro offerta. L'obiettivo è quello di offrire all'insieme delle aziende candidate alla fornitura la possibilità di esprimere compiutamente le proprie proposte, per ottenere il meglio dal mercato e quindi raggiungere l'obiettivo di acquisire prodotti/servizi capaci di contribuire al raggiungimento degli obiettivi di fondo dell'amministrazione. Per questo è necessario fornire un quadro di chiarezza che eviti incomprensioni e minimizzi esclusioni non fondate su importanti motivazioni di merito.
Nell'individuare la tipologia raccomandazioni necessarie e le modalità per la definizione, come si è detto, è indispensabile considerare il quadro di riferimento normativo che regola l'acquisizione di bene e servizi informatici. Rimandando alla "Guida Operativa.." per una bibliografia completa, si riportano qui di seguito solo alcuni tratti essenziali del quadro normativo, significativi per la stesura delle indicazioni per l'approvvigionamento.
IL QUADRO LEGISLATIVO
Nel settore informatico i principali riferimenti legislativi sono rappresentati dal D. Lvo 358/92 (che attua le direttive CEE 77/62, 80/767 e 88/295) e dal D. Lvo 157/95 (che attua la direttiva CEE 92/50). Le procedure utilizzabili per l'approvvigionamento sono:
A tali procedure si aggiunge il già citato "concorso di progettazione".
Il pubblico incanto è la procedura aperta in cui ogni impresa interessata può presentare un'offerta. La licitazione privata è una procedura ristretta alla quale partecipano soltanto le imprese invitate dall'amministrazione. L'appalto concorso è una procedura ristretta nella quale le imprese invitate sono chiamate, sulla base delle richieste formulate dall'amministrazione, a redigere il progetto del servizio e ad indicare le condizioni e i prezzi ai quali sono disposte ad eseguire l'appalto. La trattativa privata è la procedura negoziata in cui l'amministrazione consulta le imprese di propria scelta e negozia con una o più di esse i termini del contratto.
Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione essi sono:
Il primo elemento delle raccomandazioni riguarda i criteri per la determinazione della tipologia del fornitore. Esistono in letteratura svariate griglie tese alla classificazioni delle aziende fornitrici di prodotti e servizi informatici: questo documento non intende entrare nel merito delle classificazioni proposte e si rimanda pertanto alla bibliografia relativa a questa tematica contenuta nella "Guida Operativa..". In genere però tutte le classificazioni dei fornitori tendono ad assumere come elementi di riferimento un insieme di parametri tra cui si annoverano solidità finanziaria, dimensioni e localizzazione, tipologia di prodotti/servizi offerti, propensione al rischio e capacità di innovazione tecnologica. Mentre la solidità finanziaria è un elemento valutabile a prescindere dalla specifica fornitura oggetto di indagine, tutti gli altri elementi acquistano specifico significato solo in relazione alla tipologia di fornitura richiesta. Le relazioni principali sono del tutto evidenti:
Non si intende con queste note indicare una griglia chiusa e vincolante sulle caratteristiche dei fornitori, ma piuttosto fornire una serie di esempi che mostrano come debba esistere un percorso che, partendo obbligatoriamente dalla natura della fornitura richiesta, porti alla definizione delle caratteristiche preferibili dei fornitori. Le caratteristiche dei fornitori così individuate potranno tradursi sia in requisiti vincolanti sia in parametri di valutazione delle offerte.
Un secondo elemento su cui lo studio di fattibilità potrà esprimere raccomandazioni riguarda i criteri di selezione delle offerte.
Come si è visto i criteri possibili per la selezione delle offerte sono due: il prezzo più basso o l'offerta economicamente più vantaggiosa. L'aggiudicazione al prezzo più basso richiede che l'amministrazione specifichi in modo completo e puntuale le caratteristiche dei prodotti e dei servizi richiesti: ciò implica una assunzione di responsabilità ed una capacità tecnica specifica. Inoltre l'aggiudicazione al prezzo più basso potrebbe comportare, per una spesa di poco maggiore, la rinuncia ad un prodotto che presenti caratteristiche ben superiori a quelle richieste. Ad esempio, se si è richiesto per una fornitura di personal computer un hard disk da 400 MB, potrebbe capitare, aggiudicando al prezzo più basso, di non accettare la fornitura di personal computer con hard disk da 850 MB che fossero offerti ad un prezzo di solo poche lire superiore. Da queste considerazione deriva che l'aggiudicazione al prezzo più basso va riservata ai soli casi in cui sia possibile specificare in modo univoco tutte le caratteristiche di dettaglio che il prodotto/servizio richiesto deve avere per poter soddisfare le esigenze dell'amministrazione. Ciò significa che potrà essere utilizzata solo per forniture semplici, per le quali presumibilmente non si pone neppure il problema dello studio di fattibilità. Un esempio di aggiudicazione al prezzo più basso può essere rappresentato da un servizio di acquisizione dati di notevoli dimensioni, con specificazione, nei particolari, di come i dati rilevati vanno memorizzati (campi organizzati in record, record raggruppati in blocchi, ecc.) e del supporto magnetico su cui vanno registrati.
Nella maggior parte dei casi, pertanto, sarà preferibile attenersi al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa: il problema reale pertanto diventa quindi quello della determinazione e della specifica degli effettivi parametri di valutazione da utilizzare, in maniera da dare concretezza e trasparenza alla formulazione inevitabilmente generica fornita dalla definizione legislativa. La risposta a questa esigenza consiste nella costruzione di una ipotesi di "modello di valutazione", che consiste nell'elaborazione di un albero pesato dei parametri di valutazione, che derivi direttamente dalla definizione dei requisiti e delle caratteristiche del sistema e dal modello di qualità atteso. Il modello di valutazione dovrà comprendere anche una parte di riepilogo e verifica dei requisiti obbligatori, che dovranno essere necessariamente presenti nell'offerta perché questa sia considerata valida.
I criteri di valutazione più comunemente utilizzati possono essere raggruppati in tre categorie:
Il modello di valutazione dovrà quindi comprendere:
L'elaborazione del modello di valutazione, oltre naturalmente al suo utilizzo ai fini della valutazione delle offerte e della scelta del fornitore, è responsabilità e compito della commissione aggiudicatrice. Sarà pertanto responsabilità della commissione:
Il compito dello studio di fattibilità, come già affermato in precedenza, è quello di produrre delle "raccomandazioni" che rappresentano un supporto alle decisioni delle commissioni aggiudicatrici, che conservano naturalmente tutta la loro autonomia di giudizio.
E' evidente come lo studio di fattibilità sia il momento più adatto per evidenziare indicazioni relative al modello di valutazione, in quanto il modello stesso dovrà basarsi sulla configurazione della fornitura, sui requisiti e sulle specifiche previste e sul modello di qualità e dovrà tener conto dell'analisi del rischio, tutti tipici temi trattati dallo studio. Costruire indicazioni per il modello di valutazione, procedendo di pari con la definizione di requisiti e specifiche e con la costruzione dei requisiti del modello di qualità, oltre a consentire risparmio di tempo e risorse, permette una verifica immediata sulla completezza e sulla coerenza dei contenuti dello studio. Inoltre la costruzione del modello, individuando con chiarezza i parametri di valutazione, fornisce un aiuto fondamentale per la stesura corretta dei capitolati, dando la possibilità di evidenziare con chiarezza nel capitolato stesso i temi che le offerte dovranno sviluppare e le informazioni che dovranno contenere per rispondere alle esigenze dell'amministrazione. Questo è un risultato molto importante in quanto la stesura di capitolati che esprimano con piena chiarezza e trasparenza quello che l'amministrazione si aspetta è una condizione fondamentale perché le aziende possano formulare al meglio le loro offerte e quindi per ottenere le forniture più adatte e convenienti.
Lo studio di fattibilità dovrà quindi produrre le indicazioni per la costruzione del modello di valutazione. Rifacendosi ai tre criteri generali espressi (valutazione fornitore, offerta e prezzo) si possono evidenziare i seguenti principi di fondo per la loro formulazione.
Per quanto riguarda i parametri di valutazione del fornitore si potranno mutuare le considerazioni, già svolte in precedenza, nella trattazione dei criteri per la individuazione della tipologia dei fornitori possibili. Per quanto riguarda i parametri di valutazione dell'offerta, essi dovranno essere individuati a partire dai requisiti e dalle specificazioni del prodotto/servizio contenute nelle sezioni precedenti dello studio e potranno comprendere anche parametri di valutazione del piano di lavoro, delle risorse coinvolte e delle modalità di assicurazione della qualità capaci di rispondere ai rischi individuati. Per quanto riguarda la valutazione economica si dovrà indicarne soltanto il peso relativo, rimandando alla decisione della commissione le specifiche modalità di calcolo e la definizione della modalità di relazione tra il prezzo e l'aspetto qualitativo dell'offerta (le modalità più comuni sono il metodo del costo specifico più basso, quello della media pesata e quello della soluzione più economica tra quelle tecnicamente più valide).
Si rimanda alla "Guida operativa.." per un approfondimento delle modalità con cui costruire le indicazioni per il modello di valutazione, per ulteriori indicazioni per il suo utilizzo e per la proposizione di esempi e criteri generali per la definizione di griglie di valutazione relative a specifici prodotti/servizi (sviluppo applicativo, conduzione sistemi, manutenzione..).
Per offrire una prima idea della struttura di un modello di valutazione, si rappresenta qui di seguito un esempio di modello di valutazione (che si limita alla valutazione dell'offerta e non vede la valutazione del fornitore e del prezzo), che si riferisce ad una gara per la creazione di una base di dati integrata a partire da basi dati distinte già esistenti, con relative procedure di caricamento e consultazione. I contenuti di merito dell'esempio proposto (parametri di valutazioni e pesi) non hanno alcun valore generale e non sono minimamente esaustivi.
ESEMPIO DI MODELLO DI VALUTAZIONE OFFERTE
Requisiti obbligatori
Criteri e parametri di valutazione offerta
L'insieme delle raccomandazioni sulla tipologia del fornitore e sui criteri di valutazione delle offerte conduce naturalmente anche a raccomandazioni sulle modalità di approvvigionamento
Come già evidenziato in precedenza le procedure previste dal quadro legislativo attuale sono sostanzialmente quattro: pubblico incanto, licitazione privata, appalto concorso e trattativa privata. La trattativa privata è una procedura a cui si può ricorrere solo in casi precisi, definiti dalla legge stessa. Rimandando quindi ai criteri lì espressi, vale solo la pena di sottolineare come la trattativa privata possa comunque riguardare una molteplicità di possibili fornitori, situazione che in genere consente di ottenere dal mercato offerte migliori. Anche per la trattativa privata riferita a più fornitori valgono pertanto le raccomandazioni relative alla valutazione di fornitori e proposte. La scelta tra le altre tre possibili procedure per la selezione del fornitore è conseguenza diretta di quanto già argomentato in precedenza: le procedure che prevedono l'aggiudicazione al prezzo più basso potranno essere preferibilmente applicate solo a forniture perfettamente individuate in dettaglio.
Indicazioni per la gestione del progetto In questo paragrafo saranno esplicitate, sempre come raccomandazioni, le indicazioni per la gestione del progetto realizzativo derivanti principalmente dalla valutazione del rischio e dalle considerazioni sul piano di massima del progetto. Fermo restando che potranno essere sviluppate tutte le indicazioni che si riterranno necessarie per far sì che il progetto realizzativo minimizzi i rischi individuati in precedenza, gli elementi che in generale risultano più critici riguardano:
Dal punto di vista della gestione del piano di qualità si recepiranno in questa parte del documento gli elementi essenziali delle modalità di assicurazione della qualità del processo di produzione dei prodotti/servizi che si intende acquisire. Queste modalità di assicurazione della qualità dovranno essere quelle che contribuiscono in maniera preponderante all'ottenimento della qualità attesa del prodotto/servizio e alla diminuzione dei rischi.
Dal punto di vista dell'organizzazione del progetto e della sua gestione si riprenderanno e specificheranno le considerazioni svolte nel paragrafo relativo alle "Modalità di gestione del rischio", definendo modalità operative, responsabilità e coinvolgimenti necessari nell'organizzazione del progetto, i livelli di formalizzazione dei documenti, frequenza e caratteristiche del controllo dell'avanzamento. In questa parte particolare attenzione dovrà essere prestata alla definizione delle modalità di coinvolgimento dell'amministrazione e delle sue persone, sia come partecipazione alla gestione e controllo del progetto, sia come partecipazione diretta alle attività operative, sia come partecipazione dell'utente alle fasi di analisi, progettazione, test e collaudo.
Dal punto di vista delle esigenze e modalità di negoziazione delle varianti sarà necessario trovare una modalità organizzativa e operativa capace di rispondere agli eventuali problemi di incertezza dei requisiti e delle specifiche, definendo una sequenza di punti di decisione capaci di eliminare progressivamente l'incertezza e stabilendo per ogni punto di decisione le responsabilità e le modalità a cui attenersi nonché i contenuti dei prodotti intermedi (in genere, ma non solo, documenti di analisi e progettazione) necessari alla decisione. Riepilogo degli elementi utili alla stesura del capitolato. L'ultima sezione di questo capitolo potrà utilmente contenere un riepilogo degli elementi utili alla stesura del capitolato. Si tratta semplicemente di un riepilogo dei prodotti/servizi che è necessario acquisire (configurazione del progetto realizzativo), dei requisiti di qualità dei prodotti/servizi che dovranno essere assicurati, degli elementi individuati nel modello di valutazione che è importante esplicitare nel capitolato, delle indicazioni sulle modalità di assicurazione della qualità che dovranno essere recepiti dal fornitore nel suo processo produttivo, dei vincoli su piano di lavoro e risorse che derivano dal piano di massima. |