1. SINTESI DEL DOCUMENTO

Perché lo studio di fattibilità

I sistemi informativi rappresentano uno strumento essenziale per il miglioramento dei processi di servizio della Pubblica Amministrazione, miglioramento teso a raggiungere quegli obiettivi di efficacia, efficienza, trasparenza amministrativa e capacità di supporto alle decisioni che costituiscono la reale finalità dell'utilizzo dei sistemi informativi automatizzati.

Tuttavia non sempre le iniziative di informatizzazione e gli specifici progetti riescono a cogliere compiutamente gli obiettivi di miglioramento desiderati. Si registra infatti una notevole difficoltà ad avviare i progetti e a concluderli secondo i piani, a concentrare gli investimenti sulle aree di attività legate alla missione istituzionale e sui processi di servizio più significativi, a integrare l'automazione con altri interventi organizzativi e normativi, a individuare soluzioni tecnologiche coerenti con gli obiettivi di apertura ed integrabilità dei sistemi

Lo studio di fattibilità può costituire uno strumento importante per ottenere un sostanziale miglioramento nell'utilizzo dei sistemi informativi e nell'efficacia e nell'efficienza delle nuove iniziative. Esso infatti può consentire di aumentare la consapevolezza sulle decisioni di investimento e quindi di mirare maggiormente i progetti elaborando una visione non solo tecnologica dell'intervento, definendo obiettivi e benefici attesi, fornendo una previsione consapevole dei costi e producendo quindi un quadro di riferimento per la gestione dei progetti e per la verifica dei risultati.

In sostanza quindi lo studio di fattibilità può diminuire l'incertezza dei progetti e fornire strumenti per governare la complessità, con un abbattimento dei rischi che opera positivamente sulla qualità degli interventi di automazione.

Per ottenere questi risultati occorre concepire lo studio di fattibilità non come un adempimento formale ma come uno strumento di lavoro, da misurare anch'esso secondo un'ottica costi-benefici.

Per raggiungere l'obiettivo del miglioramento dei progetti non è quindi sufficiente realizzare studi di fattibilità ma occorre anche che gli studi di fattibilità producano contenuti di qualità tale da contribuire efficacemente al raggiungimento degli obiettivi indicati e che siano condotti in maniera agile, senza ridondanze e con un utilizzo efficiente delle risorse loro necessarie.

L'obiettivo fondamentale dello studio di fattibilità è quello di fornire ai centri di responsabilità l'insieme delle informazioni necessarie alla decisione per l'effettivo avvio della realizzazione di un progetto e quindi sull'investimento necessario. Queste informazioni riguardano la fattibilità tecnica e organizzativa, i benefici, i costi, i rischi, le scadenze temporali.

Per rispondere a questo obiettivo lo studio di fattibilità deve rendere esplicite le condizioni che rendono conveniente l'effettuazione di progetti di adeguamento dei sistemi informativi automatizzati, chiarendo i benefici attesi ed evidenziando come essi rispondono agli obiettivi di miglioramento individuati, stimando i costi di impianto e di esercizio, individuando e valutando i rischi e correlando tutti questi elementi. Lo studio deve contestualmente dare concretezza all'ipotesi progettuale, verificando l'esistenza di una adeguata soluzione tecnico-organizzativa situata all'interno dei vincoli economici e temporali dati, anche attraverso il confronto tra soluzioni diverse e la scelta tra di esse sulla base di criteri esplicitati e predefiniti, nonché fornire elementi oggettivi per la definizione dell'eventuale ricorso al mercato ed alle sue modalità.

E' evidente che per raggiungere tutti questi obiettivi citati è necessario elaborare nello studio un primo livello di descrizione dell'intervento previsto, ossia di un progetto di massima.

La necessità di effettuare uno studio di fattibilità nasce dal fatto che si è individuato un possibile progetto che per dimensione economica, complessità dell'intervento, incertezza sui requisiti e scelte da compiere sulle possibili alternative richiede un approfondimento prima di avviare la fase realizzativa, pena la possibilità di avviare un progetto ad alto rischio di insuccesso.

Lo studio di fattibilità quindi nasce sempre in presenza di una "idea progettuale" già esistente che comprende gli elementi essenziali dell'individuazione del problema e dell'area di intervento, le principali linee di intervento previste, una definizione preliminare del progetto.

Non è quindi compito dello studio di fattibilità quello di individuare le esigenze di fondo che stanno all'origine del progetto e quindi non ha senso caricare lo studio di fattibilità di teoriche necessità di definire, attraverso tecniche specifiche, le opzioni di fondo del "dove operare", "cosa ricercare" ecc..

Il problema vero è quello di dare concretezza all'idea progettuale e di fornire tutti gli elementi per l'avvio della fase realizzativa, sviluppando ciò che in precedenza era solo una "idea progettuale", inevitabilmente generica e non sufficientemente verificata e valutata. E' attraverso lo studio che si dà sostanza all'ipotesi di sistema che si intende realizzare e se ne cominciano a definire contenuti, servizi da erogare, componenti, che si possono descrivere e misurare i benefici attesi, che si individuano gli impegni necessari alla realizzazione e i relativi costi, che si evidenziano e valutano i rischi che ci si accinge ad affrontare, definendo nel contempo le modalità di realizzazione e di controllo del progetto che consentiranno di ridurli.

E' questa crescita della consapevolezza sul problema che consente sia di arrivare ad una decisione ragionata sull'investimento, sia di avviare concretamente il processo realizzativo, potendo definire con sufficiente chiarezza le richieste da inoltrare ai fornitori, che daranno origine al capitolato di gara.

La necessità di definire in termini generali i progetti e di formalizzare tale definizione attraverso la descrizione degli elementi essenziali del progetto di massima vale per tutti i progetti di informatizzazione. Tuttavia la realizzazione di un vero e proprio studio di fattibilità, che inevitabilmente implica impegno di risorse e di tempo, va prevista essenzialmente per quei progetti ai quali esso possa portare un più significativo e quindi per i progetti significativi, tesi alla realizzazione di sistemi informativi che impattano sui processi di servizio e di dimensioni medio-grandi.

Tra questi figurano in particolare i progetti di realizzazione o reingegnerizzazione di sistemi applicativi, di realizzazione o reingegnerizzazione di infrastrutture tecnologiche, i progetti globali di automazione d'ufficio, i progetti tesi alla esternalizzazione delle attività di conduzione dei sistemi.

Uno dei compiti principali dello studio di fattibilità è quindi quello di fornire tutti gli elementi essenziali per la definizione dell'approvvigionamento dei prodotti/servizi previsti dal progetto oggetto di studio.

Lo studio di fattibilità dovrà pertanto contenere tutte le indicazioni necessarie alla stesura del capitolato di gara e quindi sia le informazioni di base per la stesura dell'allegato tecnico, sia le informazioni utili alla determinazione del fornitore, alla definizione delle modalità di approvvigionamento e alla formalizzazione dei criteri di scelta delle offerte.

Obiettivo finale dell'utilizzo dei sistemi informativi automatizzati è quello di contribuire al miglioramento dei processi di servizio ed è evidente che per ottenere risultati effettivi in termini di efficacia ed efficienza nell'erogazione dei servizi, è necessario che i progetti informatici si collochino in un contesto di razionalizzazione complessiva dei processi di servizio. Questo è ancor più importante nella Pubblica Amministrazione dove sono presenti rischi concreti che l'automazione intervenga su processi comunque obsoleti e mal organizzati e dove perdurano visioni esclusivamente tecnologiche dei sistemi informativi.

E' quindi necessario che nella definizione di un progetto informatico si assuma un punto di vista complessivo sul processo (o sull'insieme omogeneo di processi su cui ci si propone di intervenire), esplicitando gli obiettivi di miglioramento ed indicando le necessarie iniziative collaterali all'intervento informatico.

Lo stadio di definizione, descrizione e rappresentazione del sistema che si intende realizzare, appunto il progetto di massima, sarà, nello studio di fattibilità, necessariamente ad un livello non esaustivo, principalmente in termini di dettaglio e di completezza. Il problema che si pone è quindi quello dell'individuazione del livello adeguato allo studio di fattibilità.

Il principio è nitido: il livello di approfondimento deve essere tale da garantire il raggiungimento degli obiettivi che lo studio di fattibilità si pone. Questo significa che la progettazione della soluzione deve raggiungere già nello studio di fattibilità un livello di dettaglio che consenta:

• di verificare la fattibilità tecnica e organizzativa;
• di stimare i costi con attendibilità;
• di individuare i rischi con attendibilità;
• di chiarire come e perché sono previsti benefici ed in quale misura;
• di stilare un piano di massima.

Questo principio è un principio forte per la verifica della qualità di uno studio, infatti appare evidente come eventuali difficoltà nell'effettuare le attività sopra elencate, derivanti da una incompletezza di elementi di valutazione, indichino chiaramente la necessità di definire meglio la soluzione proposta.

L'esame delle alternative rappresenta uno dei punti essenziali dello studio di fattibilità.

Il problema reale consiste nel definire concretamente le alternative da considerare nello studio di fattibilità. Non è in questa attività infatti che ha senso esaminare le alternative in termini di programma complessivo di cambiamento, quali, ad esempio, la scelta tra risolvere un certo problema tramite un intervento sul sistema informativo o viceversa tramite interventi solo organizzativi o normativi. Non ha senso neppure parlare di alternative in termini di requisiti del sistema da realizzare, in quanto i requisiti discendono direttamente dalla esplicitazioni degli obiettivi del progetto e delle necessità individuate dall'amministrazione e dalle varie aree di utenza.

Ne consegue che il problema riguarda essenzialmente le alternative in termini di specifiche generali del sistema e le alternative in termini di modalità e specifiche realizzative.

Tra le prime si collocano le alternative architetturali in termini tecnologici, tra le quali la celeberrima questione sistema centralizzato/sistema distribuito, su cui tanto si è discusso negli anni scorsi. E' però evidente come la scelta di adottare il paradigma client-server e l'indicazione di privilegiare soluzioni basate sul decentramento dei processi e delle basi informative rendano oggi la questione meno scottante che in passato.

Tra le seconde si collocano le scelte relative al "MAKE OR BUY", nelle varie accezioni di ricorso o meno a prodotti standard e di utilizzo o meno di risorse interne fino alle scelte di esternalizzazione o meno della gestione dell'operatività.

Tutti questi elementi dovranno far parte dello studio di fattibilità, fermo restando che ci si dovrà concentrare solo sulle alternative di tipo strategico, demandando all'esame delle offerte dei possibili la scelta tra modalità e specifiche realizzative minori che non incidono sostanzialmente sulla natura della soluzione stessa.

Sulla base dei criteri precedentemente esposti le informazioni che uno studio di fattibilità deve prevedere riguardano sostanzialmente:

• Contesto dello studio e descrizione della problematica
• Descrizione, analisi e diagnosi della situazione attuale del sistema informativo
• Identificazione dei vincoli
• Definizione degli obiettivi del progetto

• Interventi previsti sulle componenti non informative del processo e sulla normativa
• Requisiti del sistema informativo da realizzare
• Specifiche generali del sistema informatico (applicative e tecnologiche)
• Modalita' di realizzazione ("Make or buy", riuso di componenti esistenti, avvio del sistema)
• Esercizio e manutenzione del sistema
• Formazione ed assistenza utenti

• Fattori di rischio del progetto (Complessità e Incertezza)
• Analisi del rischio di progetto
• Modalità di gestione del rischio

• Segmentazione del progetto
• Specifiche globali del sistema informativo da realizzare
• Riepilogo delle acquisizioni e realizzazioni previste
• Piano di massima del progetto

• Valutazione dei benefici attesi
• Stima dei costi
• Analisi dell'investimento

• Indicazioni per l'approvvigionamento
• Indicazioni per la gestione del progetto
• Riepilogo degli elementi utili alla stesura del capitolato

L'ipotesi di indice dello studio di fattibilità, e le conseguenti specificazioni di merito sul contenuto delle varie sezioni dello studio, ha un valore generale che inevitabilmente introduce degli elementi di genericità in quanto non può compiutamente rispondere a tutte le esigenze di specificità tipiche delle singole tipologie di progetti e quindi di studi.

E' cioè evidente che l'effettuazione concreta di studi di fattibilità relativi alle varie tipologie di progetto imporrà una revisione dell'indice-tipo perché :

• ci saranno paragrafi che perdono importanza o addirittura si rivelano inutili e quindi eliminabili;
• ci saranno paragrafi che assumono particolare importanza e significato, su cui dovrà concentrarsi l'attenzione e l'approfondimento;
• ci saranno paragrafi il cui contenuto assumerà un taglio diverso nei differenti contesti, imponendo l'utilizzo di metodi e tecniche differenti.

In sostanza è indispensabile una opera di personalizzazione dell'indice-tipo, che tenga conto della tipologia di progetto ed, in certi casi, della specificità del progetto e dei problemi da affrontare.

La realizzazione di uno studio di fattibilità deve essere necessariamente una attività di breve durata, data in generale l'urgenza di arrivare alla produzione del documento e alla disponibilità delle informazioni da produrre. Una breve durata è inoltre connaturata al carattere sintetico e "direzionale" del documento da produrre, per il quale sono inutili e spesso negative eccessive lungaggini.

L'esperienza porta ad indicare un periodo variabile da uno a quattro mesi per la durata delle attività relative ad uno studio, periodo che ovviamente varia in relazione alla complessità e alle dimensioni del progetto da analizzare.

L'impegno complessivo necessario alla produzione dello studio di fattibilità può variare dal doppio a quattro volte la durata temporale dello stesso. Anche questa stima di impegno è soggetta a variazioni in conseguenza della tipologia del progetto da analizzare e della sua complessità e dimensione.

La figura seguente illustra la struttura del presente documento.

Per ognuno dei capitoli componenti il documento viene qui di seguito fornita una brevissima sintesi dei principali concetti espressi e dei contenuti essenziali.

Capitolo 2 - Introduzione

Importanza e necessità degli studi di fattibilità

Il quadro normativo di riferimento

Gli obiettivi dell'intervento sugli studi di fattibilità

Il quadro delle iniziative relative allo studio di fattibilità

In questo capitolo introduttivo viene evidenziata l'opportunità dell'effettuazione di adeguati studi di fattibilità allo scopo di migliorare la qualità dei progetti di adeguamento dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche.

Dopo una breve ripresa del quadro normativo esistente, il presente documento di "Linee Guida per la realizzazione di studi di fattibilità" viene inquadrato all'interno di un insieme di iniziative intraprese dall'Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione per favorire una più massiccia produzione di studi di fattibilità ed un loro miglioramento qualitativo, teso all'obiettivo di aumentare l'efficacia e l'efficienza dei progetti di informatizzazione.

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• comprendere l'importanza e la necessità degli studi di fattibilità come passaggio essenziale nella definizione dei progetti di informatizzazione;
• conoscere il quadro di iniziative promosse dall'Autorità per favorire la realizzazione di studi di fattibilità e migliorarne la qualità;
• inquadrare il presente documento in questo quadro di iniziative, comprendendone le specifiche finalità.

Capitolo 3 - Lo studio di fattibilità: obiettivi e definizioni

Obiettivi dello studio di fattibilità

Genesi dello studio di fattibilità

Ambito di applicabilità dello studio di fattibilità

L'affidamento all'esterno degli studi di fattibilità

In questo capitolo viene definito l'obiettivo degli studi di fattibilità e ne vengono definite le conseguenti caratteristiche di massima.

Successivamente si riprende in dettaglio il processo che porta alla identificazione di un progetto e quindi alla elaborazione di una prima idea progettuale, idea che precede lo studio di fattibilità. Si evidenziano in particolare approcci e metodologie presenti in letteratura e nell'esperienza internazionale, con specifica sottolineatura delle ipotesi note come BPR (Business Process Reengineering) e di quelle derivanti dall'approccio totale alla qualità (TQA).

In uno specifico paragrafo si esamina il problema dell'ambito di applicabilità dello studio di fattibilità così definito, che si adatta solo a progetti "significativi".

Infine si esamina la questione dell'affidamento all'esterno degli studi di fattibilità, riprendendo la questione dell'incompatibilità tra progettazione e realizzazione ed esplorando la possibilità di ricorrere alla procedura nota come "Concorso di Progettazione".

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• condividere la definizione degli obiettivi dello studio di fattibilità e delle sue caratteristiche essenziali;
• cogliere il rapporto tra approcci e metodologie tese all'individuazione dei progetti (BPR e TQA) e lo studio di fattibilità;
• individuare l'ambito di applicabilità dello studio di fattibilità;
• comprendere il ruolo dell'amministrazione e delle aziende fornitrici nel processo complessivo di progettazione e realizzazione, sia tramite lo studio di fattibilità che nell'ipotesi di ricorso al "Concorso di progettazione".

Capitolo 4 - Lo studio di fattibilità ed il ciclo di pianificazione e controllo

Studio di fattibilità e pianificazione dei sistemi informativi

Studio di fattibilità e gestione dell'approvvigionamento

Studio di fattibilità e realizzazione dei progetti

Studio di fattibilità e monitoraggio

In questo capitolo viene evidenziato e chiarito il rapporto tra lo studio di fattibilità ed alcuni dei passi fondamentali del ciclo di pianificazione e controllo dei sistemi informativi.

Riguardo alla pianificazione si evidenzia come lo studio di fattibilità riprenda e dettagli alcune delle tematiche già oggetto di indagine in fase di pianificazione.

Si sottolinea poi il legame tra lo studio e il processo di approvvigionamento, in particolare il fatto che molti dei contenuti elaborati dallo studio di fattibilità formeranno il nucleo del capitolato tecnico della successiva gara di realizzazione. Questi stessi contenuti saranno poi alla base dei conseguenti passi realizzativi (analisi e progettazione di dettaglio, piano esecutivo).

In uno specifico paragrafo si chiarisce poi come una serie di contenuti dello studio di fattibilità possano costituire un elemento essenziale per la produzione dei documenti di riscontro per il monitoraggio, individuando anche le norme e gli standard che possono essere presi come riferimento.

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• collocare lo studio di fattibilità all'interno del ciclo di pianificazione, attuazione e controllo dello sviluppo dei sistemi informativi;
• cogliere la dinamica evolutiva delle informazioni elaborate nello studio di fattibilità;
• riconoscere quei contenuti dello studio di fattibilità che costituiscono componenti essenziali per la stesura del capitolato tecnico delle gare di realizzazione, per la definizione delle modalità di approvvigionamento e per la produzione dei documenti di riscontro per il monitoraggio.

Capitolo 5 - Approccio concettuale e metodologico

Progetti informatici e revisione dei processi di servizio

Il livello di dettaglio dello studio di fattibilità

Lo studio di fattibilità e l'esame delle alternative

Lo studio di fattibilità e le modalità di realizzazione del progetto

In questo capitolo vengono affrontate alcune problematiche di fondo che negli anni passati hanno costituito oggetto di discussione. In particolare:

• vengono evidenziati i rapporti tra un progetto di informatizzazione e gli altri interventi sul processo di servizio, sulla normativa, sull'organizzazione, sul personale e le conseguenze di questo sui contenuti dello studio di fattibilità;
• viene affrontato il problema del livello di dettaglio da raggiungere nello studio di fattibilità;
• si dà concretezza alla questione dell'esame delle alternative, chiarendo quali tipologie di alternative debbono essere valutate in sede di studio, quali debbono essere risolte in precedenza e quali vanno demandate alle offerte dei fornitori;
• si affronta il problema della "segmentazione" dei progetti, vedendo come nello studio di fattibilità si possono affrontare i problemi relativi all'incertezza dei requisiti.

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• collocare i progetti informatici all'interno di più complessivi programmi di cambiamento;
• comprendere quali elementi "non informatici" debbano far parte di uno studio di fattibilità concretizzando il concetto di "impatto organizzativo";
• stabilire i criteri attraverso i quali determinare il livello di dettaglio necessario;
• scegliere quali tipologie di alternative debbono essere valutate dallo studio di fattibilità;
• capire i problemi per la cui risoluzione si possono individuare progetti pilota, progetti sperimentali ecc. ed in generale i criteri di segmentazione di progetti con alta incertezza e complessità.

Capitolo 6 - Indice tipo dello studio di fattibilità

In questo capitolo viene presentato un indice-tipo del documento di studio di fattibilità.

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• esaminare una ipotesi di strutturazione delle informazioni contenute in uno studio di fattibilità.

Capitolo 7 - Le sezioni dello studio di fattibilità

La situazione attuale

Progetto di massima della soluzione

Specifiche generali del sistema

Modalità di realizzazione

Analisi del rischio

Il progetto proposto

Analisi costi-benefici

Raccomandazioni per le fasi realizzative

Questo capitolo, che costituisce la parte centrale del documento, contiene una descrizione più dettagliata dei contenuti di merito delle varie sezioni dello studio, affrontando, argomento per argomento, le principali problematiche, la tipologia di informazioni da produrre, i metodi e le tecniche utilizzabili.

Tra le problematiche trattate figurano:

• le modalità di espressione dei requisiti funzionali, tecnologici e di qualità,
• le modalità di espressione delle specifiche applicative e tecnologiche,
• la definizione delle scelte in termini di modalità di realizzazione, con particolare riferimento al "make or buy",
• le modalità di analisi del rischio e la definizione delle scelte per la corretta gestione dello stesso,
• le modalità per la valutazione dei benefici, la stima dei costi e l'analisi dell'investimento,
• le indicazioni per la valutazione delle offerte e dei fornitori

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• conoscere la tipologia di informazioni da produrre attraverso uno studio di fattibilità;
• acquisire riferimenti a metodi e tecniche utilizzabili;
• comprendere le principali problematiche relative ad ogni argomento.

Capitolo 8 - Tipologie di progetto e tipi di studio di fattibilità

In questo capitolo vengono evidenziate le principali tipologie di progetto (realizzazione di nuovi sistemi applicativi, reingegnerizzazione di sistemi applicativi esistenti, realizzazione di nuove infrastrutture tecnologiche, reingegnerizzazione di infrastrutture tecnologiche esistenti, installazione e diffusione di sistemi applicativi e/o infrastrutture tecnologiche, automazione d'ufficio, affidamento all'esterno della gestione operativa dei sistemi, formazione informatica).

Per ognuna delle tipologie individuate vengono evidenziate le sezioni dello studio di fattibilità che diventano particolarmente importanti.

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• collocare ogni specifico progetto nella sua tipologia;
• attualizzare l'indice-tipo sulla base delle caratteristiche del progetto;
• indirizzare ogni studio sulle problematiche principali.

Capitolo 9 - Indicazioni per l'affidamento all'esterno dello studio di fattibilità

Impegni, tempi e costi di uno studio di fattibilità

Le figure professionali necessarie

Il coinvolgimento dell'amministrazione

In questo capitolo vengono fornite una serie di indicazioni di massima relative all'impegno da preventivare per l'effettuazione degli studi di fattibilità e al tempo di realizzazione. Vengono contemporaneamente fornite indicazioni sulla composizione del gruppo di lavoro e sul necessario coinvolgimento dell'amministrazione nel lavoro.

Attraverso la lettura di questo capitolo si potrà pertanto:

• acquisire dei riferimenti per la stima di tempi e costi di uno studio di fattibilità;
• acquisire elementi per la stesura di un capitolato per l'affidamento di uno studio di fattibilità;
• comprendere le necessità di coinvolgimento dell'amministrazione.

Allegato A - Scheda di definizione progetto

In questo allegato vengono riepilogate le informazioni essenziali per la definizione di un progetto, da elaborare e proporre all'Autorità in occasione della pianificazione triennale, della richiesta di parere e nelle altre relazioni istituzionali.